Zmeny koncepcie
Raketoplán, ktorý si predstavovali vedúci činitelia a odborníci v NASA roku 1969, mal byť viacnásobne použiteľným dvojstupňovým strojom. Tak nosič s veľkosťou porovnateľnou s Jumbom, Boeingom 747, ako aj orbitálny stupeň, veľký asi ako dopravný Boeing 707, mali mať raketový pohon spaľujúci vodík a kyslík z palubných nádrží. Oba moduly mali byť rovnobežne spriahnuté pre spoločný zvislý štart, po ktorého úspešnom uskutočnení by sa nosič odpojil a po pilotovanom priblížení vodorovne pristál. Na Zemi by ho opäť pripravili na nový štart. Orbitálny modul by urobil to isté po splnení expedície vo vesmíre. Náklady na tento projekt vyzerali sprvu prijateľne, no ďalšie štúdie a požiadavky Ministerstva obrany USA (keďže prezident považoval novú generáciu kozmických lodí za vec civilných i vojenských užívateľov) kládli na žiadúcu podobu orbitálneho modulu už také nároky, že výdavky na vývoj celého raketoplánu sa napokon odhadovali asi na 10 miliárd dolárov.
V NASA si uvedomovali, že až také veľké fondy nedostanú a hoci odborníci pracovali ďalej a niektoré prvky projektu sa ďalej riešili, do prelomu rokov 1971-1972 bola koncepcia revidovaná a zmenila sa na koncept tzv. kyvadlovej orbitálnej lode s reaktívnym pohonom (Thrust-Assisted-Orbiter Shuttle System, TAOS). Tento systém sa mal skladať z vlastného orbitálneho modulu s posádkou, z vonkajšej, jednorazovo použiteľnej prídavnej nádrže zásobujúcej palubné motory palivom a okysličovadlom a z dvoch stupňov štartovacej rakety na tuhé palivo, ktoré sa mali na Zem vracať na padákoch.
V tomto období nemal raketoplán nijakú mohutnú politickú podporu. Vo finančnom roku 1971 žiadala NASA na vykonávacie a iné štúdie raketoplánu 170 miliónov dolárov, dostala však iba 80 miliónov, v nasledujúcom roku žiadala 190 miliónov, no dostala 100 miliónov. Počas jednej z predchádzajúcich debát v Senáte bol návrh dodatku zákona o úplnom vyškrtnutí raketoplánu z rozpočtu NASA zamietnutý len s tesným rozdielom štyroch hlasov. Lenže prezident reagoval na argumentáciu NASA, v januári 1972 program podpísal a zároveň nariadil, aby ho okamžite začali realizovať. Budúcnosť videl optimisticky: “… raketoplán nám umožní rutinný prístup do vesmírneho priestoru, ušetrí finančné náklady i čas na prípravu”…[a] …“tieto úspory môžu napokon znížiť prevádzkové náklady až na desatinu dnešných výdavkov na vypúšťanie kozmických lodí”. Zamýšľanú rolu nového stroja ako prvoradej neskôr jedinej cesty do vesmíru zdôrazňoval aj názov, ktorý projekt dostal: Vesmírny dopravný systém (Space Transportation System, STS). O niekoľko rokov ho dokonca premenovali, ešte dôraznejšie, na Národný vesmírny dopravný systém (National Space Transportation System, NSTS). Avšak letectvu USA, ktoré sa chcelo poistiť, sa podarilo ponechať si v rezerve niekoľko nosných rakiet typu Titan III.
Pri dokazovaní oprávnenosti projektu raketoplánu však vedúci pracovníci NASA v podstate ani nepoukazovali na hospodárnosť ako na prvoradú vec; išlo skôr o budúcnosť letov do vesmíru a o prostriedok, ktorý, podobne ako Apollo, zvýši technologickú úroveň a prestíž Spojených štátov. Prezident uznal dôležitosť letov do vesmíru pre krajinu, i keď sa zdá, že o ekonomických výhliadkach a jednoznačných kladoch raketoplánu nebol celkom presvedčený.
Národná agentúra pre kozmonautiku a letectvo (NASA) však aj tak vytvorila okolo problematiky ekonomickej prevádzky raketoplánu optimistický šum. Koncom roka 1972 poskytla odhad, podľa ktorého mal vývoj raketoplánu stáť 5,15 miliardy dolárov a jeden jeho let asi 10,5 milióna. (Skúšobné lety na obežnú dráhu sa plánovali v roku 1978, no predpokladali sa prevádzkové podmienky roka 1980.) Miera šetrenia plynúceho z používania raketoplánu mala závisieť od frekvencie letov, a tak vedúci pracovníci NASA pri predpovedi úspor jednej miliardy dolárov ročne vychádzali z letového rozvrhu, ktorý rátal s 580 štartmi v priebehu dvanástich rokov 1979-1990: to znamená, že by mal byť pripravený takmer jeden let týždenne. Bola to v politickej realite tých čias ťažko uveriteľná predpoveď. Prezident síce mohol raketoplán požehnať, no jeho reč o vesmírnom programe, ktorý “musí byť odvážny, ale… musí byť aj vyvážený”, nikoho neinšpirovala. V pôvodných plánoch NASA raketoplán jednoznačne súvisel s kozmickou stanicou, no keďže druhý projekt sa odložil, začal sa raketoplán prezentovať ako užitočný a ekonomicky efektívny systém pre civilné vedecké a aplikačné účely a tiež pre obranné expedície. Bol to síce úctyhodný cieľ, no ani ten nemal inšpiračnú či imperatívnu váhu Apolla. Ako napísal jeden z historikov kozmického výskumu a kozmonautiky, “bol to podnik technologického rozvoja bez jasného politického či iného podobného zdôvodnenia, ktoré by prevýšilo všetko ostatné”.
Keďže v NASA už začali raketoplán realizovať, vytiahli do boja proti - ako sa v roku 1979 vyjadril vtedajší generálny riaditeľ NASA Robert Frosch - “drsnému rozpočtovému prostrediu”. V priebehu troch finančných rokov (1974,1975 a 1977) skrátilo Oddelenie pre riadenie a rozpočet NASA svoje finančné požiadavky na vývoj raketoplánu celkovo takmer o 275 miliónov dolárov. Následkom toho sa harmonogram prác omeškal o viac ako jeden rok a, ako tvrdila NASA, ďalšie výdavky na vývoj stúpli o 70 miliónov dolárov. Prezident Carter počas svojho funkčného obdobia v rokoch 1976-1980 pokračoval tak ako jeho predchodca Nixon: vesmírne lety boli prostriedkom, nie samým účelom. Mali opodstatnenie, ak prispievali k národným záujmom. A keďže sa im ešte vždy prisudzoval charakter objaviteľských a vzrušujúcich podnikov, v prípade potreby sa aj od vesmírneho programu žiadala “krátkodobá prispôsobivosť finančným obmedzeniam”, presne tak ako od každého iného programu.
Žiaľ, systém ročného prideľovania finančných prostriedkov sa neveľmi znáša s podmienkami rozvoja väčšieho technologického projektu - ktorý navyše, v tomto prípade pre technické komplikácie, narážal na pravdepodobne nevyhnutné zdržania a narastajúce výdavky. NASA si mohla síce fondy vypožičať zo svojho vlastného rozpočtu a načas odložiť prácu na nasledujúci fiskálny rok, avšak takýto spôsob zaobchádzania s “vynútenými rozpočtami” nemohol pokračovať donekonečna. Napokon sa vec musela vrátiť do amerického Kongresu ako požiadavka na dodatočné každoročné príspevky v rokoch 1977-1980, čo sa neobišlo bez vážnych vzájomných rekriminácií, obviňovaní a výčitiek. Na jednej strane sa síce vedúci pracovníci a odborníci NASA usilovali vyvinúť jedinečné kozmické plavidlo, a to celkom sputnaní politicky motivovanou finančnou zvieracou kazajkou, no na druhej strane i sympatizanti projektu v Kongrese mohli NASA oprávnene kritizovať pre jej príliš optimistické odhady expertov tejto organizácie týkajúce sa celkového vývoja raketoplánu na začiatku programu a pre jej primalú úprimnosť pri informovaní Kongresu o vážnych a skutočných ťažkostiach s peniazmi v priebehu práce a celého vývoja programu.
Do roku 1980 prekročili skutočné celkové náklady na program raketoplánu (v prepočte na reálnu hodnotu amerického dolára v roku 1971) pôvodné odhady o 20 %, teda o jednu miliardu dolárov. V roku 1985 to bol už celkový nárast 30 %. Okrem financií sa musia prispôsobovať inflácii a ďalším faktorom, v okamihu, kedy sa raketoplán vzniesol, skutočné náklady na jeden let sa už nedali s pôvodnou kalkuláciou 10,5 milióna dolárov ani len porovnať. Rátalo sa preto s tým, že podľa aktuálnych cien bude každý z prvých letov stáť najmenej 300 miliónov dolárov. V roku 1984 došlo síce k redukcii na 125 miliónov za jeden let, no do konca roka 1990 sa táto položka opäť vyšplhala na úroveň riadne prevyšujúcu 200 miliónov dolárov. Niekdajšie vyhlásenia NASA o ekonomickosti raketoplánu sa zakladali, ako sme už spomenuli, na programe takmer jedného štartu týždenne počas dvanástich rokov. Keď sa im nepodarilo pripraviť rozvrh ani len jedného letu mesačne, podklad všetkých pôvodných kalkulácií sa úplne zosypal, akokoľvek už boli či neboli dôkladné. Ibaže technologická výzva, príťažlivosť skonštruovania a používania komplexného vesmírneho plavidla aké svet ešte nevidel, táto výzva nijako nezanikla.